FUNDEP | 2023 | Promotor de Justiça (MPE MG)/LX - Emendas Individuais Impositivas (Art. 166-A da CF/88)

 FUNDEP | 2023 | Promotor de Justiça (MPE MG)/LX

O primado do ordenamento constitucional democrático assentado no Estado de Direito pressupõe uma transparente responsabilidade do Estado e, em especial, do Governo. (STF – MS nº 33.340, rel. Min. Luiz Fux, DJe 03/08/2015). A atividade financeira do Estado, portanto, não se exime do crivo do controle externo e interno, como fator de validade e legitimidade, de sorte que a ordem normativa, em especial, a Carta Magna de 1988 estabeleceu um sistema de acompanhamento e fiscalização do orçamento público. A Lei de Responsabilidade Fiscal dispôs, igualmente, de uma série de instrumentos visando disciplinar o limite de gastos, a realização de despesas, o endividamento, a lisura e integridade na prestação das contas, sob pena de responsabilização institucional, ao próprio Ente federativo, bem como sanções pessoais ao agente público, de ordem política, administrativa ou penal. É neste cenário, na administração de recursos públicos, que se revelam significativas as alterações referentes às emendas impositivas destinadas aos parlamentares para apresentação ao projeto de lei orçamentária anual e destinação aos Estados e Municípios. Neste sentido, assinale a alternativa CORRETA:

a) Os recursos transferidos aos Estados e Municípios por meio das emendas individuais impositivas integrarão a receita dos respectivos Entes para fins de endividamento, repartição e para o cálculo dos limites da despesa com pessoal ativo e inativo.

b) Em casos excepcionais, devidamente motivados pelo gestor público, é possível a aplicação dos recursos provenientes das emendas parlamentares individuais para o pagamento de despesas com pessoal e encargos sociais relativas aos ativos e inativos, bem como pensionistas.

c) Os recursos advindos das emendas individuais impositivas serão alocados por meio de transferência especial, sendo que o montante será repassado diretamente ao ente federado beneficiado, independentemente de celebração de convênio ou de instrumento congênere; ou, então, por meio de transferência com finalidade definida, sendo que os recursos serão vinculados à programação estabelecida na emenda.

d) As emendas individuais ao projeto de lei orçamentária serão aprovadas no limite de 2% (dois por cento) da receita corrente líquida do exercício anterior ao do encaminhamento do projeto, devendo a totalidade desse percentual ser destinada a ações e serviços públicos de saúde.

Comentários:

Comentário de Questão Aprofundado: Emendas Individuais Impositivas (Art. 166-A da CF/88)

Esta questão de múltipla escolha aborda um dos tópicos mais recentes e cruciais do Direito Financeiro e Orçamentário para as carreiras jurídicas: a disciplina das Emendas Individuais Impositivas destinadas a Estados e Municípios, introduzida pela Emenda Constitucional nº 105/2019.

O estudo sobre a natureza do orçamento brasileiro evoluiu do modelo meramente autorizativo (muitas vezes criticado como uma "peça de ficção") para um modelo de orçamento impositivo, inicialmente parcial, por meio das Emendas Constitucionais nº 86/2015 e 100/2019. A inclusão do Art. 166-A na Constituição Federal (CF/88) detalhou como o dinheiro dessas emendas deve ser alocado e transferido, garantindo maior autonomia aos parlamentares e aos entes subnacionais.

Vamos aprofundar o tema, focando nas modalidades de transferência e nas regras de aplicação e nos limites fiscais.

---

1. Enquadramento Temático

A questão versa sobre as Emendas Individuais Impositivas ao Projeto de Lei Orçamentária Anual (PLOA), conforme regulamentadas no Art. 166-A da Constituição Federal. Este tema é central, pois estabelece mecanismos de descentralização e de execução obrigatória do orçamento.

2. A Aula - O Núcleo do Tema

O Art. 166-A da CF/88 prevê que as emendas individuais impositivas podem alocar recursos a Estados, ao Distrito Federal e a Municípios por meio de duas modalidades de repasse: Transferência Especial ou Transferência com Finalidade Definida.

2.1. Transferência Especial (Fundo a Fundo Simplificado)

Esta modalidade foi criada para dar maior liberdade ao ente beneficiado na aplicação dos recursos.

1. Repasse Direto e Desburocratizado: Os recursos serão repassados diretamente ao ente federado beneficiado. O ponto crucial é que este repasse ocorre independentemente de celebração de convênio ou de instrumento congênere.
2. Propriedade dos Recursos: Os recursos pertencerão ao ente federado no ato da efetiva transferência financeira.
3. Aplicação: Devem ser aplicados em programações finalísticas das áreas de competência do Poder Executivo do ente federado.
4. Limite de Capital: Pelo menos 70% (setenta por cento) das transferências especiais devem ser aplicadas em despesas de capital.

2.2. Transferência com Finalidade Definida (Transferência Vinculada)

Esta modalidade se alinha à tradição orçamentária de vincular a despesa.

1. Vínculo: Os recursos serão vinculados à programação estabelecida na emenda parlamentar.
2. Aplicação: Devem ser aplicados nas áreas de competência constitucional da União.

2.3. Restrições Fundamentais (Vedações)

As regras das emendas impositivas estabelecem restrições claras para a gestão fiscal responsável:

1. Vedação de Gasto com Pessoal e Dívida: É vedada, em qualquer caso, a aplicação dos recursos a que se refere o Art. 166-A no pagamento de despesas com pessoal e encargos sociais (ativos e inativos, e pensionistas) e encargos referentes ao serviço da dívida.
2. Não Integração à Receita: Os recursos transferidos por meio dessas emendas não integrarão a receita do Estado, DF ou Município para fins de repartição, para o cálculo dos limites da despesa com pessoal ativo e inativo, e de endividamento do ente federado.
3. Adimplência: A transferência obrigatória da União para a execução da programação independerá da adimplência do ente federativo destinatário.

---

3. Análise Detalhada da Questão

A questão busca a alternativa CORRETA sobre as emendas impositivas destinadas a Estados e Municípios (Art. 166-A da CF/88).

a) Os recursos transferidos aos Estados e Municípios por meio das emendas individuais impositivas integrarão a receita dos respectivos Entes para fins de endividamento, repartição e para o cálculo dos limites da despesa com pessoal ativo e inativo.

Alternativa INCORRETA.

Esta afirmativa está em contradição direta com a norma constitucional. Os recursos oriundos das emendas impositivas (tanto a transferência especial quanto a com finalidade definida) não integrarão a receita do ente federativo para fins de repartição, endividamento e, notadamente, para o cálculo dos limites da despesa com pessoal ativo e inativo. O erro da banca é afirmar a integração, quando a lei estabelece a exclusão dessas verbas para manter a integridade dos indicadores fiscais e evitar o estouro dos limites da Lei de Responsabilidade Fiscal.

b) Em casos excepcionais, devidamente motivados pelo gestor público, é possível a aplicação dos recursos provenientes das emendas parlamentares individuais para o pagamento de despesas com pessoal e encargos sociais relativas aos ativos e inativos, bem como pensionistas.

Alternativa INCORRETA.

Esta afirmativa incorre em erro ao sugerir que a destinação dos recursos para despesas com pessoal e encargos sociais seria permitida em caráter excepcional. A Constituição Federal estabelece uma vedação absoluta (ou, nas palavras da lei, "em qualquer caso") para a aplicação desses recursos no pagamento de despesas com pessoal e encargos sociais (relativos a ativos e inativos, e com pensionistas), bem como para o serviço da dívida. A discricionariedade do gestor é inexistente neste ponto.

c) Os recursos advindos das emendas individuais impositivas serão alocados por meio de transferência especial, sendo que o montante será repassado diretamente ao ente federado beneficiado, independentemente de celebração de convênio ou de instrumento congênere; ou, então, por meio de transferência com finalidade definida, sendo que os recursos serão vinculados à programação estabelecida na emenda.

Alternativa CORRETA.

Esta alternativa descreve perfeitamente as duas modalidades de repasse e suas principais características, conforme o Art. 166-A da CF/88.

1. Transferência Especial: Caracteriza-se pelo repasse direto, independentemente de convênio.
2. Transferência com Finalidade Definida: Caracteriza-se pela vinculação à programação estabelecida na emenda parlamentar.

d) As emendas individuais ao projeto de lei orçamentária serão aprovadas no limite de 2% (dois por cento) da receita corrente líquida do exercício anterior ao do encaminhamento do projeto, devendo a totalidade desse percentual ser destinada a ações e serviços públicos de saúde.

Alternativa INCORRETA.

A alternativa incorre em dois erros factuais importantes relacionados aos limites do Art. 166, §§ 9º e 10:

1. Limite Percentual Incorreto: O limite total para as emendas individuais impositivas é de 1,2% (um inteiro e dois décimos por cento) da Receita Corrente Líquida (RCL) realizada no exercício anterior. O percentual de 2% não corresponde ao limite constitucional das emendas individuais.
2. Destinação Obrigatória Incorreta: Do limite total (1,2% da RCL), metade (50%) desse valor deve ser destinada a ações e serviços públicos de saúde (ou seja, 0,6% da RCL). O erro é afirmar que a totalidade (2% no texto da alternativa) deve ser destinada à saúde.

---

4. Ponto de Atenção (A "Pegadinha" da Banca)

A banca examinadora buscou a literalidade do Art. 166-A da CF/88, que trata das modalidades de transferência para entes federados. A "pegadinha" mais comum em questões de emendas impositivas é confundir as restrições e os limites.

Neste caso, a banca testou o conhecimento sobre:

1. A desburocratização promovida pela Transferência Especial (dispensa de convênio).
2. O regime de exclusão dos recursos para fins de cálculo fiscal (Alternativa A).
3. As vedações absolutas de aplicação (pessoal e dívida - Alternativa B).
4. O limite e a vinculação mínima à saúde (Alternativa D).

O candidato deve memorizar as duas modalidades do Art. 166-A, bem como as proibições e a não integração dos recursos à receita do ente para fins de limites fiscais.

5. Resumo Final (Caixa de Memorização)

As emendas individuais impositivas (Art. 166-A da CF/88) podem ser transferidas a Estados e Municípios em duas formas:

• Transferência Especial: Repasse direto, sem convênio, para uso em programas finalísticos, com o mínimo de 70% em despesas de capital.
• Transferência com Finalidade Definida: Recursos vinculados à programação da emenda e aplicados nas áreas de competência da União.
• Regra Geral: Em ambos os casos, os recursos não pagam despesas de pessoal ou serviço da dívida e não integram a receita do ente para fins de cálculo de limites fiscais.

Portanto, a alternativa (c) está CORRETA.